La France et l’Europe stratégique

« L’Europe stratégique, quel numéro de téléphone ? ». Reprendre la boutade prêtée à Henry Kissinger souligne le caractère toujours inachevé sinon même embryonnaire d’une conception, d’une approche et d’une pratique européenne de la puissance autre que « soft » ! Cette quasi-absence de la dimension Défense, comme levier de puissance, au cœur de la construction européenne, entre en dissonance avec la tradition et avec l’ambition de la France. Cet article apporte avec pédagogie un éclairage historique et prospectif sur cette dissonance entre la France et l’Europe « stratégique ».

Pierre VERLUISE

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Les opinions exprimées dans cet article n’engagent pas le CSFRS.

Les références originales de ce texte sont: Pierre Verluise, « La France et l’Europe stratégique « , juin 2017.

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La France et l’Europe stratégique

« Or, la France, toujours, rêve de la puissance »^[1], écrit Olivier Kempf dans sa « Géopolitique de la France ».

La France a dans son ADN la quête de puissance. Cela date au moins de Louis XIV (1661-1715). Voilà une réflexion qui va nous servir de boussole pour comprendre les tensions françaises dans l’Europe stratégique.

La France est un des six pays fondateurs de l’Europe communautaire. Il s’agit du territoire le plus étendu et de l’un des plus peuplé de cet ensemble. Sortie du commandement militaire intégré de l’OTAN en 1966, la France dispose de l’entière maîtrise de sa dissuasion nucléaire et peut compter sur une industrie d’armement à la pointe.

La France dispose – avec le Royaume-Uni – d’une des deux armées les plus performantes de l’Union européenne. Même si la France connait des difficultés économiques et sociales, elle reste un poids lourd de l’UE. La voix de Paris compte à Bruxelles, même si elle pèse davantage lorsqu’elle fonctionne en synergie avec Berlin. Ne parle-t-on pas d’un « moteur franco-allemand » ?

Et pourtant, les Français sont mal à l’aise dans l’Union européenne. Leur participation aux élections pour le Parlement européen reste modeste. Et en 2014 leur choix se porte volontiers sur des partis eurosceptiques, voire europhobes. Les sources de ces difficultés sont multiples, et personne ne prétend les traiter toutes. Il s’agit – ici – de traiter de la dimension stratégique.

Pourquoi la Guerre froide, puis les élargissements de l’OTAN post-guerre froide, ont-ils d’une certaine manière, joué contre le développement de la politique de défense commune à laquelle aspire la France ?

Pour le dire autrement, quelles sont les origines des tensions françaises au sein de l’Europe stratégique ?

Pour répondre, il nous faudra dans un premier temps présenter les calculs français à l’égard de l’Europe communautaire ; puis, dans un second temps, considérer la façon dont les autres pays membres ont pesé sur la décision, particulièrement au lendemain de la Guerre froide.

Analyse de la situation stratégique

Alors qu’elle est en train de perdre pied dans son empire colonial, la France s’implique dans la construction européenne à travers la Communauté européenne du charbon et de l’acier (1951) puis la Communauté économique européenne (1957).

Pour le dire de façon imagée, Paris effectue un « changement de pied », basculant sa quête de puissance de l’empire colonial sur la construction européenne. Parce qu’il s’agit toujours – quand on parle de la France – d’une quête de grandeur, d’une recherche de puissance … Compte tenu des tragédies du XXe siècle, de larges pans des élites françaises adhérent à ce calcul, à droite comme à gauche.

Il s’agit de « faire de l’Europe un multiplicateur de la puissance de la France ».

Le pari pourrait se formuler ainsi : « Puisque par mes seules forces je ne peux plus atteindre mes objectifs de puissance, la France va mutualiser ses moyens avec ceux de ses partenaires et les mettre au service de ses objectifs ».

La France ne rêve pas de la « paix perpétuelle » du philosophe Emmanuel Kant. La France a donc d’emblée une relation ambigüe avec l’Europe communautaire, vue comme un outil de puissance lui permettant de compenser ses échecs douloureux et son déclassement relatif.

• L’apport et l’héritage du général de Gaulle

Le général de Gaulle – revenu au pouvoir après l’entrée effective dans la CEE – fait également le pari de contrôler l’Europe communautaire au profit de la France.

Le général de Gaulle y ajoute même deux objectifs : faire de la construction européenne non seulement un multiplicateur de la puissance de la France mais un moyen de ligoter l’Allemagne fédérale et de contester les velléités hégémoniques des États-Unis. Ces deux dimensions stratégiques sont sous-jacentes dans le traité de l’Elysée (1963). L’Allemagne à l’époque, rappelons-le, est divisée et chargée de la honte du nazisme.

Quant au Royaume-Uni, le général le boute par deux fois hors de la CEE. Parce qu’il voit dans Londres un « cheval de Troie » des Etats-Unis. Il s’agit de construire l’Europe des États et de maintenir l’intergouvernementalité. Un terme qui signifie un système de compromis qui laisse en dernier ressort un droit de veto à chaque État. Ce qui porte le risque de l’Europe du plus petit commun dénominateur.

De Gaulle disparu en 1969-1970, puis l’ouverture du Rideau de fer survenue fin 1989, la France fait un choix audacieux avec le traité de Maastricht. Au lendemain de la Guerre froide, le traité de Maastricht invente en 1992 un mélange de fédéralisme et de logique intergouvernementale.

• Le malentendu de Maastricht

Le traité de Maastricht, en son article 17, pose aussi les fondements de la Politique étrangère et de sécurité commune – la PESC – et annonce la possibilité d’une Europe de la défense. Enfin ! espère-t-on à Paris, on va pourvoir construire une défense européenne digne de ce nom… Une lecture plus attentive de l’article 17 réduit pourtant d’emblée les ambitions.

L’article 17 du traité de Maastricht précise : « La politique de l’Union au sens du présent article n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l’Atlantique Nord pour certains États membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre. » Pour le dire autrement, la PESC ne peut en aucun cas être incompatible avec les intérêts de l’OTAN. Le 20 septembre 1992, les Français l’acceptent par référendum avec 51,04% de « oui », soit une courte majorité. Le traité devient effectif en 1993.

Analyse de la prise de décision

• Ce que les autres pays membres voulaient… ou ne voulaient pas

L’ambition de transformer la construction européenne en un multiplicateur de la puissance française s’est heurtée à l’incompréhension des autres pays membres pour deux raisons.

En premier lieu parce qu’ils n’étaient pas dupes. Voire parce qu’ils avaient eux-mêmes leurs propres objectifs, par exemple les Britanniques. Ces derniers ont – comme d’autres – des souvenirs de la puissance française – par exemple durant la Révolution ou les guerres napoléoniennes – qui ont un effet répulsif à l’égard des aspirations françaises.

En second lieu, les autres pays membres ne partageaient pas la conception française de la puissance, notamment dans sa relation volontiers contestataire à l’égard des aspirations hégémoniques des États-Unis. Ce fut le cas de l’Allemagne fédérale, avant comme après l’unification. Sauf en 2002, lorsque Gerhard Schröder flatte le pacifisme de l’opinion allemande pour être réélu à l’automne alors que les États-Unis brûlent d’en découdre en Irak.

La relation française à l’Union soviétique puis à la Russie ne fait pas davantage l’unanimité, particulièrement en Europe centrale.

Durant toutes les années 1990, les absences diplomatiques de l’Europe communautaire sur les grands dossiers politiques internationaux de l’après guerre froide – à commencer par les guerres dans l’ex-Yougoslavie – ont été vécues comme des échecs humanitaires et politiques pour l’UE. Ces échecs ont relativisé d’autant l’ambition française de voir l’Europe jouer un rôle international de premier plan. Pour les ex-satellites de l’Union soviétique, voire les ex-républiques soviétiques comme les pays Baltes, les guerres en ex-yougoslavie sont amplement suffisantes pour se convaincre que l’UE n’est pas l’option à privilégier pour leur sécurité. Or, ils ont faim de sécurité. Et chacun peut le comprendre après quatre décennies sous la domination de l’Union soviétique.

Comme le confiait un ambassadeur d’un pays d’Europe centrale dans les années 1990 : « J’ai encore dans les oreilles le fracas des tanks russes. Je n’ai pas envie de les entendre à nouveau. Et pour éviter cela, les vagues promesses de l’Europe de la défense me semblent très insuffisantes. »

• Quel bilan ?

Alors quel bilan ?

En 2016, le bilan des calculs français à l’égard de l’Europe stratégique peut paraître assez cruel, mais rappelons que d’autres pays ont connu des désagréments.

Premier objectif, la construction européenne était supposée être un multiplicateur de la puissance française dans le monde, un substitut à l’empire colonial perdu.

Il faudrait être très habile pour arriver à démontrer que la France d’aujourd’hui pèse plus dans le monde que celle de la première moitié du XXe s.

Même au sein de l’UE, le poids relatif de la France a diminué à la suite des élargissements successifs, sous l’effet de la redistribution des sièges de députés et des voix au Conseil. Dans l’ex-UE-15, la France possédait 12 % des voix au Conseil. Dans l’UE-28, la France n’a plus que 8 % des voix. Cela représente un allègement de son poids relatif de l’ordre d’un quart. Ce n’est pas rien.

Deuxième objectif, la construction européenne était supposée permettre de ligoter l’Allemagne. Il faudrait être encore plus adroit pour arriver à démontrer que depuis l’ouverture du Mur (1989) Paris domine et maîtrise l’Allemagne fédérale. Beaucoup ont compris que l’Allemagne réunifiée depuis 1990 est devenue – en partie malgré elle – un acteur déterminant du jeu européen, y compris dans les relations avec les Etats-Unis ou la Russie. Chacun a bien vu durant les années Merkel-Sarkozy qui décidait du tempo et du périmètre des concessions pour répondre à la crise économique.

Troisième objectif, la construction européenne était supposée transformer l’Europe communautaire en un moyen de contester les tentations hégémoniques des Etats-Unis. Il faudrait être exceptionnellement subtil pour arriver à prouver que l’Union européenne – dont 22 membres sur 28 sont membres de l’OTAN – est devenue un outil pour contester la puissance américaine. Comment des pays si massivement membres de l’OTAN pourraient-ils se transformer en contestataires de la stratégie américaine ?

En revanche, il serait facile de démontrer que beaucoup de pays à la fois membres de l’OTAN et de l’UE sont prêts à sacrifier beaucoup de leur crédit politique et de leurs moyens financiers pour satisfaire – a minima il est vrai – aux demandes de Washington, en Afghanistan ou/et en Irak. En 2003, l’alignement de la plupart des Etats membres ou candidats à l’OTAN ou à l’UE en faveur de la marche à la guerre des Etats-Unis de G. W. Bush en Irak en reste la preuve la plus emblématique.

Et la France de N. Sarkozy n’en a–t-elle pas pris acte en revenant dans le commandement militaire intégré de l’OTAN en 2009 ? L’espoir était de lever ainsi un obstacle au développement tant attendu de l’Europe de la défense. 5 ans plus tard, on attend encore le décollage de l’Europe de la défense… Que Nicole Gnesotto publie en 2014 un livre intitulé : Faut-il enterrer la défense européenne^[2]? indique clairement l’état du projet.

• Quelle défense européenne ?

En 2016, la plupart des Etats membres de l’UE consacrent moins de 1% de leur PIB à la défense. Sous l’effet de la crise, tous les pays ont taillé dans leurs dépenses militaires, y compris le Royaume-Uni… et la France. Il est vrai que les attentats de 2015 et 2016 ont conduits l’Elysée à réduire l’ampleur de la réduction, mais les contradictions entre la charge des missions et les moyens restent une réalité^[3]. Ce qui conduit les Etats-Unis à reprocher de manière récurrente à nombre de pays européens de se comporter en quasi-passagers « clandestins » de l’OTAN. Compte tenu des contraintes budgétaires, comment imaginer une majorité de pays membres consentant demain des efforts accrus pour une défense commune européenne ? Derrière les rideaux de fumées des discours et la mise en scène des Conseils européens, l’Europe de la défense souffre d’un manque d’investissement politique, pour ne pas dire d’un manque de volonté. En la matière, ce ne sont pas quelques déclarations au soir d’un sommet qui feront la différence mais des investissements en moyens humains, scientifiques et matériels, sur la durée.

En 2014, beaucoup de pays membres de l’Union européenne redécouvrent avec la crise ukrainienne que la guerre peut – comme dans les années 1990 en ex-Yougoslavie – frapper à leur porte. Aux frontières de l’UE, à 4 heures d’avion de Bruxelles. Alors que les Etats-Unis réalisent leur pivot stratégique sur le Pacifique, les pays européens membres de l’OTAN et de l’UE s’inquiètent soudainement de leur sécurité. Et l’on reparle à nouveau, d’une défense européenne. Il conviendrait – a minima – que les pays de l’Union européenne se dotent d’une véritable capacité d’analyse et d’action stratégique.

Parce que l’histoire reste tragique, y compris en Europe. Et pleine de surprises.

Conclusion

Quelles sont les origines des tensions françaises au sein de l’Europe stratégique ?

La France a dans son ADN une quête de puissance.

Néanmoins, après la Seconde Guerre mondiale, la France en difficulté dans son empire colonial a fait un choix politique tout à fait respectable de réaliser un changement d’appui et de concevoir la construction européenne comme un substitut à l’empire colonial pour comprendre l’Union européenne comme une façon de trouver un multiplicateur de la puissance… Voilà l’approche française, non dite.

La difficulté, c’est que l’Europe Communautaire, puis l’Union européenne n’ont pas la quête de puissance dans leur ADN. Bien au contraire. L’Europe communautaire c’est tout sauf la puissance, tout sauf la guerre, puisque – et c’est vertueux – l’Europe communautaire c’est la paix. Mais le monde reste et restera conflictuel.

Il existe donc une contradiction dans l’investissement français à l’égard de l’Union européenne pour en faire un multiplicateur de la puissance, alors que cette Union européenne est allergique à l’idée du conflit, inapte à penser la conflictualité, incapable de rechercher la puissance. Nombre d’Etats membres de l’Union européenne ne cherchent pas la puissance. Et sont parfaitement satisfaits de leur statut de membre de l’OTAN. 22 des 28 membres de l’Union européenne sont membres de l’OTAN ! Pourquoi pas ? Mais, du moins du point de vue français, cela produit une tension qui produit une contradiction dans l’insertion de la France dans la construction européenne.

L’UE a été longtemps fantasmée à Paris comme une caisse de résonance de ses desiderata, avec cependant une difficulté supplémentaire : la construction européenne remet en question l’État-nation, son identité et ses marges de manœuvre. Ce qui heurte les représentations politiques de beaucoup de Français.

La culture historique française ne va pas dans le sens d’une communautarisation accrue, qui repose sur la recherche d’alliances et de consensus en orientant les prises de décisions si possible en amont, alors que la France recherche prioritairement un avantage de position dominante. Sans intégrer que le principe communautaire repose d’abord sur le principe d’une compétition à chances égales, puis sur la recherche d’alliances et de compromis. Compromis qu’un esprit français vit volontiers comme des « compromissions ». Jeu de mots facile mais efficace sur une tribune électorale.

Beaucoup de Français pensent longtemps que le compte n’y est pas. Les promesses de puissance se soldent par un amenuisement du poids relatif, parce que la France d’aujourd’hui pèse objectivement moins qu’hier. Et ça, ça ne passe pas. Rien ne permet de prouver qu’il en aurait été autrement hors de l’Europe communautaire, mais – c’est dans son ADN – la France rêve toujours de grandeur, et à minima de maîtriser son devenir.

Les Français expriment leur malaise en 2005, en votant « non » au référendum au sujet du projet de traité constitutionnel. C’est une manière de faire savoir leur avis sur l’élargissement de 2004, puisqu’on ne leur a pas demandé leur opinion. Résultat : un coma institutionnel se développe durant deux longues années. Et les Français expriment une deuxième fois leur malaise en 2014, en accordant plus de voix aux partis eurosceptiques voire europhobes qu’au parti du gouvernement.

La France doit donc trouver sa place dans une Union européenne qui a changé d’échelle. Trouver sa place dans une Union européenne élargie. Cela nécessite d’être une force de proposition positive qui accepte la réalité des élargissements.

Une France qui prend en compte le monde tel qu’il est et non tel que la France l’a rêvé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Ce monde n’existe plus et ne reviendra pas. L’empire colonial n’est plus et la construction européenne n’a pas produit exactement les résultats escomptés. Cela s’appelle le principe de réalité. Il vaut pour tous, y compris les autres pays membres. Ils ont eux aussi connu des difficultés.

Mieux vaut laisser la nostalgie de côté quand il s’agit de construire le futur. L’urgence c’est de savoir quoi dire d’utile et comment le réaliser avec des stratégies de coalitions adaptées à la nouvelle donne. Il faut apprendre à ne pas travailler seulement avec les grands Etats, mais aussi avec les pays moyennement ou peu peuplés. Voilà une tâche à laquelle la France doit s’atteler davantage. Et repenser la relation avec l’Allemagne.

Il importe d’avoir conscience de l’allergie de la plupart des pays membres à l’idée d’un « directoire ». Mieux vaut éviter de faire des déclarations tonitruantes… finalement contre-productives. La priorité devrait être de mener un travail de bilatéralisme multiple pour optimiser les chances de peser sur les dossiers, y compris en matière de défense.

Il y a urgence quand – pour des raisons démographiques, économiques et stratégiques – l’Union européenne est menacée d’effacement^[4]. Suite au référendum du 23 juin 2016 au Royaume-Uni, le Brexit – si il devient effectif – sera-t-il une opportunité ? Il faut aussi étudier les résultats concrets de la nouvelle Stratégie Globale de l’Union européenne sur la politique étrangère et de sécurité rendue publique par Federica Mogherini le 28 juin 2016^[5]. Il importe, enfin, de suivre la redéfinition des relations entre les Etats-Unis de Donald Trump, l’OTAN, l’UE et la France, sans oublier les interactions avec le vaste monde.

Le premier semestre 2017 est cependant marqué par plusieurs « surprises » susceptibles de relancer la construction européenne, y compris sous l’angle de la défense. L’entrée à la Maison blanche d’un président – Donald Trump – qui a déclaré l’OTAN obsolète durant sa campagne suscite une véritable inquiétude dans les pays de l’UE membres de l’OTAN. Barrant la route à une candidate eurosceptique voire europhobe, l’élection le 7 mai 2017 d’Emmanuel Macron à la présidence de la République française marque un tournant parce qu’il s’est clairement déclaré favorable à la poursuite de la construction de l’Union européenne. Il a pris à son compte le thème d’une « Europe qui protège », trop longtemps négligé par les politiques. Un thème qui peut se décliner aussi bien à propos de la défense que des migrations économiques internes ou externes à l’UE. Il construit d’emblée une relation de confiance avec l’Allemagne d’Angela Merkel et semble réinventer un « moteur franco-allemand ». A son premier Conseil européen, en juin 2017, des annonces sont faites pour une relance de la défense européenne, probablement dans le cadre d’une « coopération renforcée » qui reste à définir concrètement. Tout comme les réformes économiques françaises attendues par Berlin pour poursuivre les dynamiques espérées par Paris.

Parions que les prochaines années seront décisives pour l’Europe stratégique.

Avec l’aimable autorisation de Pierre Verluise et de Diploweb.